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跨越20年的“区域一体化”实验——长三角城市经

时间:2018-01-03 10:21 来源:未知 复制分享 共有评论(0)条

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   一个不同城市间的协调性会议,不间断地开了20年。

  难得的是,有城市为了加入这个会议,挨个敲开专家的门,只为推介自己的城市。更为难得的是,20年过去,如今依然有城市持之以恒地表达,想要加入。

  然而,同时也有参会代表坦言,会议出席者的头衔在变低,一些城市领导连凳子还没坐热就已先行离开……

  这就是长三角城市经济协调会(下简称“协调会”)——孕育于上世纪一场关于“上海经济区”的规划试验,脱胎于1992年15个城市协作部门主任自发倡议的联席会议制度,1997年正式起步,并日臻成熟。多年来,该制度及成员城市多次扩容,从曾经的15个城市扩充为30个。

  上海社科院城市与人口发展研究所原所长郁鸿胜认为,协调会的发展,与其内生机制存在逻辑关系。协调会的意义,不仅在于这是城市群中自发自愿组织的横向交流与合作平台,还在于见证了中国从计划经济向社会主义市场经济演变的过程。

  1976年,法国地理学家戈特曼在其《世界上的城市群体系》论文中,将以上海为中心的长三角城市群,列为世界六大城市群之一。

  这个会,是共建长三角世界级城市群之路的一块碑石,是一场跨越20年的“区域一体化”实验。

  城市排序按笔画,话语权平等

  2017年12月,宁波去往舟山,一辆大巴正行至跨海的西堠门大桥。跨海之时,车上人不约而同探讨起水质问题。

  车里坐着的都是来自长三角各省市发改委或合作交流办公室的人士。不同的口音,交流的话题离不开“长三角”。他们此行是赴长三角城市经济协调会第45次主任会议、第48次工作会议暨年度课题评审会。

  次日会议,评审的第一个课题就是《长三角海岸带生态环境共治机制研究》。来自宁波的课题组搜集了2010年到2016年长江携带污染物排海情况。课题发言人语气严肃:“问题迫在眉睫!海岸带生态环境共治法制化进程和保障制度建设滞后,海陆协调缺乏制度保障。”各地评审代表也毫不留情发表意见,其中一位说,“这恐怕不是学者能解决的问题……”

  协调会的各城市排序不根据行政级别,话语权平等。所有城市按首字笔画排序,2002年以后加入则按加入先后排序。有“老法师”回忆,一次会上出现“抢话筒”,主持人看时间来不及,就打破了话语权平等的规矩,遭与会者一致谴责。

  郁鸿胜认为,跨地域沟通、平等对话,是协调会难能可贵的特点。而这个特点在其雏形——上世纪80年代初成立“上海经济区”时就已见端倪。

  上海南京西路的金门大酒店,原“华侨饭店”,有一张上世纪80年代的黑白老照片。图片说明为:“国务院上海经济区规划办公室主任,上海市人民政府顾问,原上海市市长汪道涵在华侨饭店(现金门大酒店)龙凤厅宴请南斯拉夫总理久拉诺维奇。”

  人们通常只会注意汪道涵先生“原上海市市长”的身份,却鲜少留意到“上海经济区规划办公室”这个单位。

  “上海经济区”是最早区域一体化发展的尝试。郁鸿胜介绍,改革开放前,区域经济主要由国家计划主导,垂直关系高度强化,横向联系十分微弱。1979年,国务院曾出台一些政策支持地方寻求地区间的经济技术协作,提出要积极“横向联合”。“围绕太湖流域的10个城市,上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴,建立起‘上海经济区’。国务院有约37个部委参与组成上海经济区规划委员会,这是前所未有的。”

  当时上海经济区规划办公室第一任主任是王林,时任电力部副部长。第二任主任便是汪道涵。

  1982年上海经济区正式成立,第二年扩大为两省一市,随后,安徽、江西、福建陆续加入,到后来,华东6省1市就缺山东没加入。

  “规划委员会希望生产要素能够在这个地区里流动,人流、物流、资金流、信息流、现金流等,但发现很多事情推不动,推不动就开联席会议。委员会中任职的37个部委代表,两省一市的省委书记、市委书记,每半年开一次会,这也是前所未有。”郁鸿胜说。

  “能讲得出的成绩,是凤凰、永久自行车厂的跨省联合生产。”1983年,全国的自行车生产量还控制在轻工业部手中,一边是凤凰、永久牌自行车一车难求,另一边是其他苏浙厂家积压。经过规划委员会的筹措,由国营大企业为主体、以名牌产品为龙头的跨省市生产联合体形成。“在如今市场化角度来看,或许并非难事,但在当年时代背景下,这件事历时好几年,盖了二、三十个图章,才真正实现。”

  其他规划则举步维艰。郁鸿胜查过当时资料,发现6年里做了25项规划,但执行都很困难。1988年6月,国务院发出通知,“撤销国务院上海经济区规划办公室”。撤办时,各地人员分流,依依不舍。

  “6年,其实就是给中国横向经济发展造势。”郁鸿胜认为,这为后来协作发展奠定了基础。

  20年的人和事,值得回味

  办公室虽被撤销,地方上的经济活力和需求却已释放出。

  嘉兴市合作交流办主任杨成跃,对上海当时的“星期日工程师”记忆犹新。传说那时上海周边的厂长们都有一张联络图,记录着工程师们的家庭地址与联系电话。

  当时上海500家大小企业,最多时,在长三角各地乡镇联营厂多达2000多家。仅上海轻工集团,在周边地区的联营厂就有2000多家。而上海轻工集团选择联营厂的标准是,“以上海为中心,划一个半径300公里的圈,在这个圈里汽车一天赶路能到的厂家,就具备了联营最重要的条件。若是在圈外,厂家再有诚意,也只能对不起了。”上海社会科学院学者姜卫红说。

  1990年国家开发开放浦东的消息一出,更引发人们对长江三角洲和长江流域的协同发展期待。1992年,郁鸿胜到上海市发展计划委员会(发改委前身)工作,也是这一年,上海牵头,南京、杭州协助,长江三角洲协作办(委)主任联席会议开始举办。

  会议开了5年,主任们发现,自己的级别并不能解决问题,会议几乎成了联谊。当时一位参会代表坦言,如果都是见面、碰杯、散会,“这样的会不如解散”。

  在1996年第5次联席会议上,有人提出:主任会议应该升级为市长会议。有的城市代表直接在会场外电话请示。很快传回的答复都是,“同意”。

  1997年发端于长三角协作办(委)主任联席会议的长三角城市经济协调会正式升格为市长峰会。第一次会议在扬州市举行,主题是“二十一世纪长江三角洲城市群的发展战略”,15个成员城市领导第一次聚会。上海一位时任市领导在会上发言:“发展的新思路和新办法之一,就是进一步跳出行政区划的圈子,统筹考虑长三角城市和长江流域城市的扬长避短,优势互补,通过布局分工调整经济结构,凭借市场、资金、人才、技术、政策、管理的整体优势,巩固经济发展的支撑面,培育经济发展的增长点。”

  亲历这个时刻的南通市发改委原副主任李振冲感慨:“这20年的人和事不能讲波澜壮阔,也是值得回味的,对未来的长三角区域合作是有参考价值的。”

  协作初期,难免有隔阂。1998年,上海联华、长发、农工商等大型超市在当时倡导的长三角商贸合作发展下,迅速向长三角城市扩张。但在少数城市,遭遇“抵制”。

  舟山市协作办老主任叶国祥记得,当时有些地方的同志认为上海的超市开到本地,抢占了当地市场。他说:“任何事情都有两面性。大超市进来,当地商业肯定会受到冲击,但这只是问题的一个方面。事实上,商贸合作盘活了合作城市闲置的房产,救活了一些亏损商业企业,增加了就业渠道,还通过吸纳当地农副产品进入超市,增加了农民收入。这些道理现在听起来简单,但在当时,很多人有顾虑。”

  郁鸿胜观察到,会议层级由协作办(委)主任联席会,上升到副市长、市长层级,再到后来的副省长会议、省长会议,正是根据地区发展需求的一次次升格。

  协同发展最难是什么?是规划

  记者寻访多位不同时代的与会者,他们公认感受是,2003年到2013年,是协调会最辉煌的十年。

  一个最生动的案例,便是台州要求加入。

  2003年,时任长三角协调会专家的郁鸿胜在南京一次会议上,对几位与会者好奇,“基本上与会者我都认识,但当时有几位很面生,而且笔记一直记个不停”。得知“那是台州观察员”后,郁鸿胜对台州有了印象。

  当天,他回到宾馆休息,传来两声敲门声。

  来者拎着两包材料,一一解释:台州需要长三角;长三角应吸纳台州。两位来访者又拎着剩下的材料,敲了其他专家的房门。

  “一看就是精心准备,印象中讲了十多分钟。”郁鸿胜依然记得当时的感动。台州市经济合作办公室副主任曾国华说:“这体现了台州的积极姿态。”

  2003年8月,台州正式被接纳为协调会一员,形成“15+1”概念。据当年报道,“当会议宣布接纳台州为第16个长江三角洲地区城市后,台州市的女市长瞿素芬立即成了新闻人物。整整有2个小时,这位衣着朴素的女市长站在庭院中,不停地应付一拨又一拨的采访。百家湖畔微风轻拂,当天南京的最高气温只有25摄氏度,但瞿素芬的鼻尖出汗了。”

  台州市发改委原主任郑荐平曾说起加入后的收获——最直接的收获就是与15个城市实现统计资源共享,每月都能看到其他城市的进步,从而不断激励自己。台州大力提倡“沪智台厂”“沪店台厂”,鼓励台州企业到上海建立研发基地和销售窗口,都得到上海的大力支持。

  如今曾国华再回答相似问题,说:“协调会最可贵的是提供了沟通平台。协同发展最难是什么?其实是规划。规划互通,效率能提高很多。”

  嘉兴市合作交流办公室副主任杨志刚也持相似观点。在了解其他各市规划之后,从小切口着手的互联互通就更容易实现。

  长三角医保互联互通正是在嘉兴最先探索的。2008年开始的这项试点被形容为“搬砖头”。长住嘉兴的上海参保人,签订代办报销委托协议后,在嘉兴定点医院看病时先自行全额支付,然后将医保卡、发票等交给嘉兴社保局开设的“上海医保代办服务窗口”,再由嘉兴社保局工作人员每周一次到松江区医保中心代办报销,不收取代办费。71岁的上海人韩志奇长住嘉兴,是糖尿病患者,报销医疗费是家常便饭。他说:“以前报销要去上海,至少1天,现在1小时内就报完。”

  嘉兴市社保局于2016年和2017年,先后与上海长海医院和上海第一人民医院签约。嘉兴市民前往这两家上海医院,可直接用市民卡付款结算。

  制定专题、课题是协调会另一项重要内容。南通市驻上海联络处副主任杨雪涛告知,课题由专家共同商定,都是紧扣长三角一体化发展的核心问题,课题的形成对规范运作有引导作用;课题若有成果,就可升为专题。他参与过的“长三角地区跨区域联合开发区管理机制研究”是连续2年的专题——在2010年会议上新设,在2011年会议上要求“继续深化”。

  课题组几乎将当时的86个合作园区悉数“解剖”,探讨了合作共建园区的驱动力到底来自于哪里。会上汇报之后,一时洛阳纸贵,好几个省市的发改委都来讨要调查报告。

  此后,除了上海与苏浙皖的跨省合作,浙江省内有西南山区和沿海发达地区的“山海协作”,江苏省内则有苏南与苏北地区的“南北合作”。截至2014年,长三角建成或在建各类合作共建园区达107家,对于优化长三角产业结构布局、实现资源有效配置、促进长三角利益共享等影响巨大。

  2010年后,协调会全速扩容,合肥、盐城、马鞍山、金华、淮安、衢州等六城市入围。2013年,徐州、芜湖、滁州、淮南、丽水、温州、宿迁、连云港等八城市纳入,会员城市迄今已扩容至30个。

  “协调会逐渐成为众多桥梁中的一座”

  有人将2013年后协调会的热度形容为“趋于平淡”。一个例证是,出席者的头衔在变低。部分城市的出席者由市长逐渐过渡到市长、市委副秘书长;一些城市领导连凳子还没坐热,就已先行离开……

  外部背景是,协调会经历了中国从计划经济体制向市场经济体制转轨。原先行政干预相对强势,但后期市场力量逐渐增大。同时,多层次的对话交流机制逐步形成。现今长三角联席会议有4个层次:一是沪苏浙一市两省的党政首脑会晤机制,二是沪苏浙经济合作与发展座谈会,三是包含众多专委会在内的协调会,四是部门间及行业间的合作机制。“随着更多的桥梁搭建,协调会逐渐成为众多桥梁中的一座。”姜卫红打了个比方。

  “在后期,一些城市往往把自己城市发展中所遇问题拿到会上来谈,而实际上协调会不是解决城市本身的问题,是解决城市与城市之间的问题。”郁鸿胜说。

  有专家认为,协作必须是要在相似背景、相似实力下谈合作。若是着眼点不在一处,很难谈到一起。

  但也有人认为,如今的长三角概念不可同日而语。伴随着高铁建设,长三角“两小时经济圈”辐射范围越来越广——上世纪80年代,由昆山到南京,乘火车需要5个多小时,现在只需1小时39分钟;乘高铁从昆山到苏州仅11分钟。若考虑高铁的提速空间,未来,长三角“两小时经济圈”将覆盖苏浙沪全境以及安徽除亳州以外的共40个城市。

  郁鸿胜针对长三角跨区域协作提出过“泛长三角区域”“合作区域”和“核心区”这3个范围的概念,“城市群是核心区的概念;沪苏浙二省一市是合作区域的概念;向长三角地理概念之外的拓展,则是泛长三角概念”。他认为,泛长三角区域未来的合作应该从大处着眼、小处着手,突出重点、亮点。

  “两省一市联席会议解决的是面上的事,而城市经济协调会解决的是点上的事。”他期待,将来协调会能级提高,城市间提出的问题可以与省级战略规划挂钩,最终把城市群做优做强。

  这场实验,才刚刚步入深水区。

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